Como todos conocemos en términos generales, previo a realizar un proceso de adquisición de bienes, ejecución de obras o prestación de servicios, la entidad contratante debe contar con estudios previos. Generalmente, esta responsabilidad le corresponde al área requirente de la entidad contratante. Dentro de estos estudios es importante definir primeramente el objeto de la contratación, las especificaciones técnicas para el caso de bienes y obras y los términos de referencia para el caso de servicios y consultorías, el estudio económico sobre el cual se fundamentará el presupuesto referencial y demás información que sea la base para la contratación.
El artículo 23 de la LOSNCP establece con relación a los estudios previos lo siguiente: “Antes de iniciar un procedimiento pre contractual, de acuerdo a la naturaleza de la contratación, la entidad deberá contar con los estudios y diseños completos, definitivos y actualizados, planos y cálculos, especificaciones técnicas, debidamente aprobados por las instancias correspondientes, vinculados al Plan Anual de Contratación de la entidad”.
Ahora bien, a pesar de leer y leer una y otra vez la norma que establece los estudios previos; y, creer a simple vista que éstos están más que entendidos, en la práctica, al momento de realizar una de mis capacitaciones, realice las siguientes preguntas: ¿Quién sabe que son, qué constituye y cuál es la importancia de los estudios previos? y para mi sorpresa, nadie me supo contestar.
Al amparo de lo señalado, es importante mencionar que la LOSNCP no define a los estudios previos; en tal virtud, los podría definir como: "Los estudios previos son el el conjunto de documentos que constituyen el análisis técnico, económico y legal sobre los cuales se fundamenta y motiva la necesidad de una contratación" .
Es importante que la entidad contratante, tome en cuenta al momento de elaborar los estudios previos lo siguiente:
- La verificación de la conveniencia y viabilidad técnica y económica de la necesidad e incluso aquellas creadas por terceros (Municipios, Concejos Provinciales, comunidades), que lo soliciten a través de un oficio, proyecto, estudio, diseño o prediseño, etc., este último caso para aquellas empresas públicas pertenecientes a sectores estratégicos.
- La definición de la necesidad que la entidad contratante pretende satisfacer con la contratación.
- Las condiciones y requisitos de la contratación, tales como objeto, plazo, forma de pago, lugar de ejecución, la forma de evaluación de las ofertas.
- El soporte técnico y económico del presupuesto referencial o estimado del proceso de contratación.
- La elaboración de las especificaciones técnicas o términos de referencia que definen las características de aquello que se desea comprar o contratar.
En este sentido, considero preponderante establecer que la necesidad orientada al campo de contratación pública, consiste en identificar y determinar claramente el bien, obra o servicio cuya adquisición, ejecución o prestación, se encuentre dirigida al cumplimiento de los objetivos de la empresa, siendo así, que su carencia conllevaría a limitar la permanencia, desarrollo o avance de la misma.
La necesidad reviste gran importancia para el proceso de compra ya que a través de ella la adquisición de un bien, la ejecución de una obra o la prestación de un servicio, se convierte en un requerimiento que las distintas áreas generan para el inicio de un proceso de contratación, por ello, para poder definirla se debe tomar en cuenta lo siguiente: Identificar cuáles son los bienes, obras o servicios que se hayan planificado o que se requieran ejecutar, para el efecto, es necesario realizar las siguientes preguntas:
- Qué requiero contratar?
- Por qué o para qué es necesaria dicha contratación?
- Me permite cumplir objetivos institucionales?
- Es viable técnica y económicamente?
- Es conveniente la contratación?
- Se ajusta al giro del negocio de la empresa?
La elaboración de las especificaciones técnicas así como de términos de referencia debe ser clara y completa sin que se dé lugar a contradicciones o confusión alguna, esto garantiza que los proveedores tenga claro qué, cómo y cuando deben ofertar, ni más ni menos, así como se evite que los mismos proveedores oferten producto o servicios que no cumplan las necesidades de la entidad contratantes o que lo ofertado no se sujete a lo requerido.
Un ejemplo claro de esto, es la adquisición de mobiliario de oficina, pensemos que como entidad contratante requerimos adquirir mesas, sillas y escritorios de oficina, establecemos las dimensiones de la mismas, la cantidad, lugar de entrega, pero no indicamos el material, es decir, se queremos todo de manera o de metal o combinado, sillas plásticas, etc. Este caso tan simple podría entenderse como básico. no obstante este problema se suscitó en una institución en donde tuvieron problemas al momento de recibir los bienes porque el Contratista les entregó mobiliario metálico en una Provincia de la Costa. Como podía la entidad contratante quejarse, si sus especificaciones técnicas no fueron claras y concretas desde el principio y establecían especificaciones técnicas vanas?
Por otra parte, resulta de suma importancia el realizar el correspondiente análisis económico ya que del resultado del mismo nace el presupuesto referencial para la contratación, el problema que surge en este caso es que las áreas requirentes no realizan un estudio pormenorizado a través de la solicitud de varias cotizaciones y cuadros comparativos, sino que en algunos casos establecen presupuestos sobre la base de una sola cotización, que sin lugar a duda, no garantiza que el precio cotizado sea real y acorde al mercado. A mi parecer este estudio y análisis económico es fundamental ya que permite garantizar presupuestos reales, ajustados a las necesidades de la entidad contratante (siempre y cuando se tenga claro lo que se requiere contratar) y sin sobreprecio.
No debemos olvidar que es obligación del servidor público y en general de la administración pública, velar por la correcta utilización y ejecución de los fondos públicos, así que este requisito debe cumplirse con toda la responsabilidad del caso.
Concomitantemente, la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública - LOSNCP, no establece ningún procedimiento que detalle y determine específica y claramente la forma en que debe determinarse el presupuesto referencial y mucho menos un mecanismo que permita CONTROLAR estos presupuestos.
Por lo expuesto, se puede evidenciar que una errónea determinación de los estudios previos, resultado ser un problema para las entidades contratantes ya que en algunos casos la falta de experiencia o de conocimiento técnico, han hecho que estos estudios resulten incompletos o ambiguos.
La importancia de esta determinación, resulta trascendental ya que los estudios previos constituyen los cimientos de una contratación exitosa, toda vez que, si se elaboran responsablemente con el conocimiento y la experticia del caso, la posibilidad de su éxito es del 50 % y digo este porcentaje porque el 50% restante le corresponde al cumplimiento del proveedor a través de su oferta.
